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薛军:规范执法不是对平台企业的苛责

文章来源:本文发表于《法治日报》2021年3月17日。

 

  3月3日,国家市场监管总局对5家社区团购企业不正当价格行为作出行政处罚决定,其中4家企业被顶格处罚150万元,另外1家企业被罚50万元。这些企业被处罚的主要原因是价格违法行为,有的企业在推广社区团购业务过程中,利用资金优势,进行价格补贴,以低于成本的价格进行倾销,扰乱正常生产经营秩序,也有企业利用虚假的或使人误解的价格手段诱骗消费者与其交易。这些行为都违反了价格法第14条的规定。

  时隔不久,3月12日,国家市场监管总局再次出手,依法对互联网领域10起违法实施经营者集中案件作出处罚决定,每家涉事企业被罚50万元。这些企业被处罚的事实是在经营者集中(主要是企业并购)的过程中,达到了反垄断审查的申报标准,却没有申报。虽然执法部门经过评估,最后均认定相关的收购行为本身不具有排除、限制竞争的效果,但仅就其没有依法申报行为本身,仍然构成了可以被处罚的违法实施经营者集中行为。执法部门根据反垄断法第48条、49条作出相关处罚,有理有据。

  上述两批案件中被行政处罚的主体,都与在当前中国社会具有重大社会影响力的互联网平台型企业有密切联系,因此这些案件也引发了舆论高度关注。有人将其解读为国家对平台企业的宏观政策环境发生重大转折,从先前的宽松转变为严格;也有人认为目前对平台企业强化反垄断是一种国际趋势,我国政策导向受这一趋势影响;还有观点认为,目前的这些执法举措,从某种意义上说,带有政策宣示意味,因此并不需要、也不应该从执法的层面来进行解读。

  针对上述案件,当然可以有多个观察视角,但笔者认为,既然涉及行政执法活动,也作出了行政处罚的决定,就不应该脱离法治的框架来分析其内涵。中国的数字经济在最近几年获得长足发展,这是有目共睹的成就。但在发展过程中也存在一些伴生性的问题,例如一些平台企业利用自己的市场支配地位,从事排除限制竞争的“二选一”行为。也有企业在市场竞争过程中,为了迅速扩大市场份额,搞补贴大战,进行价格倾销,以此击垮对手,达到独占市场,然后获得垄断利润的目的。这些行为,都应受到有效的规制。

  那么应该如何有效规范数字经济时代的大型平台企业的竞争行为?唯一的妥当思路仍然是规范执法。因为规范执法是法治的根本要求,也是建立公平竞争的市场秩序,给企业以稳定政策预期的不二法门。有观点认为,包容审慎在一定程度上意味着执法要有弹性,但法治的要求是有法必依,违法必究。也就是说,我们不能对一些明显的违法行为放任不管,也不能在加强监管的名义之下,超越法律的规定去执法。就此而言,当前各方提及的强化反垄断,防止资本无序扩张,其意旨在于,对平台型企业,要强调规范执法,要维护法律应该有的严肃性与权威性。

  具体来说,如果反垄断法对于达到申报标准的经营者集中行为规定必须进行申报,那么,不申报行为本身就构成违法的经营者集中,应该受到处罚。既然有这个规定,就应该规范执法。这里并不涉及是否审慎包容之类的问题,而就是执法是否规范,是否认真对待法律的问题。另外如果价格法明确规定了诸如低于成本价进行倾销,属于应当受到处罚的价格违法行为,那么无论是哪一家企业,都应该受到处罚。这同样是一个规范执法的问题。

  至于有人说,相关法律规定在平台经济时代已经过时,严格执法会有不良后果的问题,这涉及法理层面上的讨论以及对相关法律执行过程中对法律精神的理解与把握问题,并不构成放弃执法、网开一面的理由。如果通过对相关立法宗旨以及条文的解释,可以得出更妥当的执法思路,这毫无疑问是值得鼓励的。但如果法律的规定非常明确具体,那就应该去执行法律规范。如果认为法律规定存在有待完善之处,那么需要做的事情是推动法律的修改与完善,然后去适用更为妥当的法律。

  在竞争领域强调规范执法,不能理解为对平台企业某种形式的“苛责”或者说是政策“不友好”。对于大多数平台企业来说,稳定的、可预期的执法环境,是其制定有效的市场竞争战略的基础性前提。如果国家的执法不规范,紧一阵、松一阵,对于企业来讲,自然就会担心自己严格的合规经营战略是否会在事实上变成一种不利因素。而当所有的企业都有这个顾虑的时候,就会在合规经营问题上发生“探底竞赛”,这最终不利于行业的长远发展。

  基于法治精神的规范执法,是建设数字经济领域优良营商环境和良好竞争秩序不容忽视的基础性前提。这是我们理解当前国家在相关领域执法举措的真正出发点。

   

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